規章的體系中仍得以保持自己的行動自由的——制訂這些規章的目的正在於使政府的運作受到經精細除錯的常規的制約。

如果在這個制度中有純粹的“專制”成分，它便會是不穩定的和短命的。它會在“以法治取代專制君主權力的不間斷的鬥爭中”成為犧牲品。即使在腓特烈大帝時代，獨裁者的權力還是被官僚們大打折扣，因為他們擁有真正的權力，可以透過操縱資訊和採用其他的“破壞”行動來“阻撓和歪曲”獨裁者的意志。到了腓特烈大帝的軟弱繼承者時代，透過在官僚人事制度中引進終身制和正當程式，官僚們成功地保護了他們自己不受專制權力的制裁。其結果是，如羅森伯格所描述的，後拿破崙時代的普魯士成了由職業官僚統治的國家（“官僚專制主義”），君主本人則成了“最高行政長官”。專制和常規權力在這裡經歷了一個此消彼長的歷史過程——亦即韋伯所說的“常規化”與“合理化”的過程。在羅森伯格對普魯士的個案研究中，專制權力和常規權力是不能長期共存的。

“官僚君主制”聽起來似乎是白相矛盾的。就其是官僚制而言，它給霸主留下了多大的餘地？就其是君主制而言，它又如何才能使個人的專制權力與普遍規則的體系共存？在這裡，君主和官僚都陷入了一種兩難境地，並都對已經形式化的行政程式抱一種模稜兩可的態度。君主不得不用成文法規來約束成千上萬為他服務的官僚，以確保他們每個人都按照體現他的利益與安全的行政程式行事。與此同時，他對於如何保持自己的特殊地位、超官僚權力和自主性，也會理所當然地感到關切。結果，他不得不持續鬥爭掙扎，以避免自身的官僚化。清代君主的大多數日常行政事務，涉及到的是認可軍機處為他所草擬的諭旨，或批准吏部所擬定的官員任命。面對他的檔案起草人所提供的有限選擇，繁忙的君主會發現自己的“作用”只不過是檔案處理機中的一個齒輪（儘管是一個鑲鑽的齒輪）。他怎樣才能掙脫這個陷阱，表明自己的身份是主子而非臣僕？①就官僚本身而言，他們始終受到瑣細的規章條倒的制約，包括形式、時效、文牘、財政和司法上的限期，以及上司和下屬之間的關係。他們若對這些規章條例有任何違反，便會受到彈劾、罰俸、調離或撤職的處分。但是這些繁瑣的規章條倒至少也為他們的職責劃定了某種邊界，從而為他們提供了一定的保護，使他們得以對抗來自上司或君主本人的專制要求。②君主對官僚的控制伴隨規則而來的是可預期性和標準化。同時，規則也限制了運用規則的人們的自由。從這一意義上來說，規則起到了使人們的身份地位極大地趨於平等的作用：那些運用規則並監督規則執行的人同那些受規則支配的人一樣會受到規則的制約。

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①克羅齊關於官僚制度中權力關係的經典描述可以說明中國的情況：“掌權者為了達到自己的目的，有圈套相互衝突的武器：一方面是理性化和制定規則；另一方面是製造例外和無視規則的權力。他的量好的策略是找到這兩種武器的最佳配合。……規則的擴充套件和會限制他的權利，而太多的例外又會削弱他控制別人的權利。”

②城如克羅齊所指出，官僚們對中央集權的抗爭不是為了幫助這個制度去適應環境的挑戰，而是為了捍衛和發展某種制度剛性來保護自己。”

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出於同樣的道理，清代君主不得不小心翼翼地在常規方式和專制方式的統治這兩者之間作出選擇。當規則失去效用時，補救的方法不僅包括制訂更多的規則，也包括訴諸於依賴專制權力的手段。從在位初期起，弘曆便對不起作用的規章條例表現得極不耐煩。他的因應之道是，一方面對日常運作的官僚機器上緊螺絲，另一方面則將自己的專制權力注入到這一機器的運作中去。這種努力從他對官員的考評中最